Warum Staaten aufsteigen und fallen

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Die griechische Krankheit ist lediglich ein extremer Auswuchs eines Problems, mit dem sich viele moderne, liberale Demokratien konfrontiert sehen. Das ist besorgniserregend.

Von Francis Fukuyama

Vor 2500 Jahren entstand in Athen die weltweit erste Demokratie – heute befindet sich Griechenland in einem bemitleidenswerten Zustand. Die Regierung, die sich in letzter Minute mit ihren Gläubigern auf eine Umschuldung geeinigt hat, lebt seit Jahren über ihre Verhältnisse. Die Gefahr eines Staatsbankrotts ist – trotz aller Freude über die gestrige Einigung – noch immer nicht gebannt.

Die Sparrunden haben tiefe Spuren hinterlassen. Die griechische Wirtschaft ist in eine schwere Depression verfallen, die den sozialen Zusammenhalt der dortigen Gesellschaft gefährdet. Denn Griechenland ist nicht nur wegen eines kurzfristig maßlosen Umgangs mit seinen Haushaltsmitteln in diese schwierige Lage geraten. Das Wirtschaftssystem ist seit Jahren durch Steuerhinterziehung, politische Vetternwirtschaft, Korruption und die Vereinnahmung des Staates durch organisierte Interessengruppen ausgehöhlt worden. Selbst wenn Griechenland keine Schulden hätte, würde dieses Land nicht über eine produktive und schnell wachsende Wirtschaft verfügen.

Bei den zahlreichen Ursachen für die Krise in Griechenland ist es besonders beunruhigend, dass die griechische Krankheit lediglich ein extremer Auswuchs eines Problems ist, mit dem sich viele moderne, liberale Demokratien konfrontiert sehen. Gemeint ist die Eroberung des Staates durch organisierte Interessen und die sich daraus ergebende Lähmung von Autorität und Regierungsgewalt.

Die Tatsache, dass in einem Land Demokratie herrscht, ist kein Garant dafür, dass dessen Institutionen nicht dem politischen Verfall erliegen. Sehr viele liberale Demokratien tun sich schwer, die Entscheidungen zu fällen, die das Überleben ihrer Gesellschaft sichern – nicht nur Griechenland, auch die USA, auch Japan und auch die Europäische Union insgesamt.

Aber warum verfallen immer wieder in der Geschichte politische Systeme? Und was sind die Bedingungen ihres vorherigen Aufstiegs? Eine Betrachtung dieses Prozesses unter historischen Gesichtspunkten könnte auch über die Zukunft moderner demokratischer Institutionen Aufschluss geben.

Für den Aufstieg und Verfall von Gesellschaften gibt es kein Modell – vielmehr spielen Zufall und menschliches Handeln die wichtigsten Rollen.

Francis Fukuyama 2005

Foto: Robert Goddyn – Lizenz: CC-BY-3.0 – Foto bearbeitet: Christoph Gäbler

Eine moderne liberale Demokratie besteht aus drei Kategorien von Institutionen:

• Die erste ist der Staat, der von dem Soziologen Max Weber als legitimiertes Gewaltmonopol über ein bestimmtes Territorium definiert wurde. Staaten sind aus Gesellschaften hervorgegangen, die zuvor auf Stammesherrschaft gründeten. Im Gegensatz dazu sind sie zentral und hierarchisch organisiert. Ein moderner Staat unterscheidet zwischen dem öffentlichen und dem privaten Bereich. Die Herrschenden haben das Gemeinwohl statt ihrer eigenen Interessen im Blick oder zumindest im Blick zu haben. Sie behandeln ihre Staatsbürger unpersönlich. Das Recht steht über dem Menschen.

• Für die zweite Kategorie, die Rechtsstaatlichkeit, gibt es zahlreiche Definitionen. Unter politischen Gesichtspunkten ist insbesondere die folgende Begriffsbestimmung maßgebend: Rechtsstaatlichkeit gründet sich auf Gesetzen und Rechtsakten, welche die Gemeinschaft akzeptiert und welche den Handlungsspielraum der Regierenden einengen. Wenn ein König, ein Prinz, ein Präsident oder ein Premierminister die Gesetze für sein eigenes Handeln selbst bestimmen kann, dann existiert keine Rechtsstaatlichkeit mehr – ganz gleichgültig, wie gehorsam die Staatsbürger diesen Gesetzen auch Folge leisten mögen.

• Und zu guter Letzt stellt die Pflicht zur Rechenschaft sicher, dass die Regierung sich dem Gemeinwohl verpflichtet fühlt und nicht nur dem Wohlergehen der herrschenden Elite. In den meisten Fällen wird dieses Prinzip durch einen Akt umgesetzt, den wir als Symbol für eine moderne Demokratie begreifen: regelmäßige, freie und faire Wahlen.

Diese drei Dimensionen der politischen Ordnung stehen untereinander in einem Spannungsverhältnis. Der Staat konzentriert die Macht in seinen Händen und greift auf Gewalt zurück, um seinen Willen durchzusetzen, während die Rechtsstaatlichkeit und die Rechenschaftspflicht diese Macht beschränken und den Spielraum auch des Staates eingrenzen.

Das Wunder der modernen Demokratie ist die Balance zwischen Macht und deren Beschränkung. So verfügt zum Beispiel der Präsident der Vereinigten Staaten über eine noch nie da gewesene Machtfülle: Theoretisch könnte er einen Atomangriff auslösen, der einen großen Teil der Menschheit auslöschen würde. Aber er nutzt diese Möglichkeit nicht, da Gesetze und die Rechenschaftspflicht ihn zwingen, seine Machtbefugnisse nur in klar umrissenen Grenzen auszuüben.

Im Idealfall ergänzen sich Staat, Rechtsstaatlichkeit und Rechenschaftspflicht. Aber die Existenz des einen Prinzips setzt nicht notgedrungen die Existenz der beiden anderen voraus. So verfügt die Volksrepublik China zum Beispiel über einen starken Staat, aber es gibt keine Rechtsstaatlichkeit und keine demokratisch verankerten Rechenschaftspflichten. Russland nimmt zwar für sich in Anspruch, Demokratie zu sein. Doch ohne Zweifel hat diese Defizite: Die Rechtsstaatlichkeit ist auch hier kaum ausgeprägt. Afghanistan, Haiti und andere gescheiterte Staaten wiederum verfügen in ihren Verfassungen über demokratische Elemente, aber weder Staat noch Rechtsstaatlichkeit sind dort fest installiert.

Die Frage lautet also: Wie entwickelten sich diese für die Stabilität einer Gesellschaft so zentralen Institutionen in der Geschichte? Was waren ihre Initialzündungen? Und welche Lehren lassen sich daraus ziehen, um moderne Demokratien sturmfest zu machen und weiterzuentwickeln?

Eine der tragischen Wahrheiten über den Ursprung der Staaten ist: Sehr häufig gingen sie aus militärischen Konflikten hervor. Der Soziologe Charles Tilly hat es mit Blick auf die Geschichte Europas auf den Punkt gebracht: “Kriege führten zur Entstehung von Staaten, und Staaten haben Kriege geführt.” Der militärische Wettbewerb zwang Regierungen im Europa der frühen Neuzeit zur Zentralisierung, zum Aufbau einer Bürokratie, die in der Lage war, Steuern einzutreiben. Außerdem drängte die zunehmende Konkurrenz unter den Staaten sie zur Expansion, damit sie ihre Gegner dominieren konnten.

Dies traf auch auf China zu. In der frühen Phase der Zhou Dynastie, ungefähr 1100 v. Chr., war China in mehr als tausend politische Herrschaftsgebiete aufgeteilt. Im Verlauf der folgenden 500 Jahre bekämpften sich diese kleinen Imperien und eroberten sich im Verlauf eines gnadenlosen militärischen Kampfes gegenseitig. So verringerte sich ihre Anzahl in der sogenannten historischen Periode der streitenden Reiche auf sieben. Schließlich schälte sich ein einziger Sieger heraus, der im Osten gelegene Staat Qin. Ihm gelang es, Nordchina zu einigen und unter demselben Namen im Jahr 221 v. Chr. die erste Dynastie zu gründen. Durch diese lang anhaltende Phase der militärischen Auseinandersetzung entstanden Bürokratien, Steuerbehörden und – was mit Abstand am wichtigsten ist – ein auf Leistungen und Prüfungsergebnissen beruhender Zugang zum Staatsdienst.

Der Westen hat China niemals die angemessene Anerkennung dafür gezollt, dass es als erstes einen modernen Staat begründete. Es handelte sich um einen zentralistischen Staat, der einen unpersönlichen Umgang mit seinen Bürgern pflegte. Das moderne China ist Erbe dieser Tradition: Es wird von einer kommunistischen Partei regiert, die einer erstaunlich kompetenten Bürokratie vorsteht. Es war diese Bürokratie, die das Land in den vergangenen 30 Jahren auf wundersame Weise durch eine sehr komplexe ökonomische Transformation gelotst hat.

Der Einfluss von Krieg auf die Ausgestaltung des modernen Staates wird nirgendwo so offenbar wie in Deutschland. Am Ende des Dreißigjährigen Krieges war Brandenburg-Preußen ein relativ kleiner Staat und im Vergleich zu Sachsen und Bayern keineswegs prädestiniert, die Führung Deutschlands zu übernehmen. Aber dieser Staat hatte das Glück (andere würden sagen: das Pech), von einer Reihe sehr selbstbewusster Herrscher regiert zu werden, angefangen beim Großen Kurfürsten Friedrich Wilhelm bis hin zu Friedrich II, unter dem Preußen zu einem mächtigen Militärstaat wurde.

Angespornt durch die Niederlage gegen Napoleon in Jena-Auerstedt im Jahr 1806, führte Preußen eine Reihe von Reformen durch und etablierte damit die moderne, viel gelobte Bürokratie, die Max Weber dann später als Vorbild für andere Staaten bezeichnete. Somit erfand der Staat sozusagen das Rad neu, das von China vor mehreren Jahrtausenden bereits entdeckt und entwickelt worden war.

Die historische Bedeutung von Gewalt für die Entstehung von politischen Institutionen wirft düstere Schatten auf die Zukunft der EU. Es gibt nur sehr wenige Vorbilder für den friedlichen, einvernehmlich erfolgenden Aufbau von großen politischen Gebilden. Selbst wenn sie durch dieselbe Kultur und Geschichte geeint werden, nehmen die verschiedenen Akteure ihre eigenen Interessen meist sehr unterschiedlich wahr. Und es bedarf wesentlich schlimmerer Bedrohungen als wirtschaftlicher Zwänge, um sie an einen Tisch zu bringen.

Obwohl China einen modernen Staat verwirklicht hat, haben sich dort niemals die zweite und die dritte Kategorie von Institutionen herausgebildet: die Rechtsstaatlichkeit und die demokratisch bedingte Rechenschaftspflicht. Das Fehlen eines Rechtsstaates lässt sich dadurch erklären, dass es in China nie eine transzendentale Religion gab, die als Quelle der Gesetzgebung hätte dienen können.

Das Prinzip der Rechtsstaatlichkeit besteht aus Gesetzen und Rechtsakten, die selbst für die mächtigsten politischen Akteure der Gesellschaft gelten. Wenn man ergründen möchte, wo diese Regeln herkommen, dann liegt die Antwort in den allermeisten Fällen in der Religion begründet. Für das westliche Christentum im historischen Israel, für den Hinduismus in Indien und auch für die große Welt der Muslime waren religiöse Gebote von jeher eine Quelle von Gesetzen, die unabhängig blieben vom Willen der momentan regierenden Mächte.

Das Gesetz wurde darüber hinaus in einem juristischen System institutionalisiert, welches bis zu einem gewissen Grad vom Staat unabhängig war: die Hohen Priester in Israel, die Ulama in islamischen Ländern und die Kaste der Brahmin Priester in Indien.

In Europa erhielt das Gesetz früher und in einem größeren Ausmaß als in anderen Teilen der Welt einen autonomen Status. Einer der Hauptgründe war die Unabhängigkeit der Katholischen Kirche. Im späten elften Jahrhundert setzte Papst Gregor VII das Zölibat für Priester durch. Er forderte, dass die Kirche selbst ihre Priester und Bischöfe ernennen solle. Dies führte zu einem harten Kampf mit dem römischen Kaiser Heinrich IV, den Gregor schließlich exkommunizierte und der daraufhin beim Gang nach Canossa um Absolution bitten musste.

Diese Auseinandersetzung führte letztendlich zur Unabhängigkeit der Kirche von jeglicher säkularen politischen Kontrolle und zur Errichtung einer unabhängigen kirchlichen Gesetzesmacht. Die Kirche griff in dieser Zeit die Sammlung des Römischen Rechts aus dem sechsten Jahrhundert wieder auf, den Codex Justinianus, Ursprung des modernen Zivilrechts auf dem europäischen Kontinent. In der hinduistischen und muslimischen Welt genossen religiöse Rechtsgelehrte ebenfalls eine gewisse Unabhängigkeit. Allerdings wurde ihre Legitimation mit der fortschreitenden Modernisierung geschwächt.

In der arabischen Welt führte dies zu besonders tragischen Konsequenzen: Nach der Beendigung der Kolonialzeit im 20. Jahrhundert bildeten sich hier reine Exekutivgewalten heraus, die oft tyrannisch und korrupt waren. Deren Macht wurde durch kein Gesetz eingeschränkt. Die Rufe nach einer Scharia in muslimisch geprägten Ländern, die heute oft laut werden, sind keine rückwärtsgericheten Forderungen, sondern entspringen dem Wunsch, dass Politiker denselben Gesetzen unterliegen wie alle anderen Staatsbürger. Der Begriff “Recht” in den Namen von islamistischen Parteien wie der AKP in der Türkei oder der PJD in Marokko bezieht sich nicht vornehmlich auf den Sozialstaat, sondern auf die Forderung nach der Einführung eines Gesetzes, welches die Macht der politischen Führung einschränkt.

Der französische Beobachter der amerikanischen Demokratie, Alexis de Tocqueville, argumentiert, dass das Prinzip der Gleichheit in den vergangenen 800 Jahren an Bedeutung gewonnen hat, und dass die Ausbreitung der Demokratie dies begünstigte. Tatsächlich aber war der Aufstieg der Demokratie das Ergebnis eines glücklichen historischen Zufalls, und zwar des Überlebens einer spezifisch feudalen Einrichtung bis hin in die Moderne.

Im Mittelalter waren in fast allen europäischen Gesellschaften Institutionen zu finden, welche in Frankreich unter dem Namen “Souveräne Gerichte”, in Spanien als “Cortes”, in Ungarn und Polen als “Diet”, in Russland als “Zemskiy Sobor” und in England als “Parlament” bekannt waren. Diese “Stände” repräsentierten die adligen, kirchlichen und gelegentlich auch urbanen Klassen innerhalb der feudalen Gesellschaft. Als Repräsentanten einer kleinen Elite der Landbesitzer in agrarischen Gesellschaften waren die Monarchen gezwungen, sich an sie zu wenden, wenn sie Steuereinnahmen benötigten.

Gegen Ende des 16. Jahrhunderts entschlossen sich Monarchen in ganz Europa, es den chinesischen Kaisern gleichzutun und die Macht in modernen bürokratischen Staaten zu zentralisieren. Dies führte in den einzelnen Ländern zu einem heftigen Machtkampf mit den Feudalherren. Dennoch gelang es Königen in ganz Europa – in Frankreich, Spanien, Brandenburg-Preußen und Russland – absolutistische politische Systeme zu schaffen und den Widerstand gegen die staatliche Macht zu schwächen.

Nur in wenigen Ländern – vor allem in England – verfügten die Feudalherren über genügend Stärke, um sich zu widersetzen. Dort versuchten die ehrgeizigen Monarchen der Stuart-Dynastie die Macht des Parlaments einzuschränken. Und nur dort waren die Parlamentsvertreter stark und einig genug, um als Reaktion auf die Taten des Königs ein Heer aufzustellen, sich in einem Bürgerkrieg erfolgreich zu schlagen und in der Folge den König zu enthaupten.

Seinen Höhepunkt fand dieser Kampf in der Glorreichen Revolution von 1688-89, in der das Parlament den katholischen König Jakob II. stürzte und ihn durch den holländischen Statthalter Wilhelm von Oranien ersetzte. Der wurde von den Niederlanden nach England gebracht, um den Grundstein für eine neue Dynastie zu legen.

Die darauffolgende konstitutionelle Neuordnung schuf jene Grundlagen, die in Zukunft die Basis aller zeitgenössischen Demokratien sein würde: keine Besteuerung ohne (gewählte politische) Vertretung und Legitimität, die auf der Zustimmung der Regierten beruht.

Der Philosoph John Locke, der mit Wilhelm von Leiden nach London reiste, verfasste in Zusammenhang mit diesen Ereignissen sein berühmtes Werk “Über die Regierung”. Diese Abhandlung wurde die philosophische Grundlage für die Auffassung des Naturrechts, auf das sich Thomas Jefferson 1776 in der Amerikanischen Unabhängigkeitserklärung bezog.

Allerdings war England damals nicht das, was wir als moderne Demokratie bezeichnen würden: Das Wahlrecht basierte auf Eigentum, und das Parlament vertrat nur einen winzigen Bruchteil der englischen Bevölkerung.

Dennoch wurden zu diesem Zeitpunkt die Prinzipien der Rechenschaftspflicht des Staates gegenüber einem repräsentativen Organ und die Beschränkung seiner Macht durch die Regeln einer Konstitution begründet.

All das bildete die institutionelle Grundlage für das wirtschaftliche Wachstum Englands und die Industrielle Revolution, die hundert Jahre später ihren Anfang nehmen sollte. Eine repräsentative Demokratie in Verbindung mit einer florierenden kapitalistischen Wirtschaft war ein Modell, das seinen Weg nach Nordamerika fand, wo sich in den Vereinigten Staaten eine neue und starke Form der Demokratie entwickelte, die frei von allen sozialen Fesseln des europäischen Feudalismus war.

Was bei dieser Geschichte über die Entstehung der Demokratie oftmals vergessen wird, ist die Tatsache, dass sich rechenschaftspflichtige Demokratien zwar in England und Holland, aber praktisch in keinem anderen europäischen Land entwickelten. Überall sonst unterwarfen zentralistische Monarchen nach dem Vorbild des chinesischen Kaisertums ihre Gesellschaften und führten neue, weitaus modernere Formen des Absolutismus ein.

Die Demokratie von damals war also niemals das unvermeidbare Resultat eines großen historischen Prozesses. Vielmehr beruhte ihr Erfolg auf den spezifischen Umständen im England des 17. Jahrhunderts, wie der Tradition des Gewohnheitsrechts (Common Law), den lokalen Institutionen, die eine Teilnahme an der Politik förderten sowie die religiöse Spaltung zwischen den andersdenkenden Protestanten einerseits und den Anhängern des Anglo-Katholizismus andererseits. Keine dieser Bedingungen existierte in anderen Teilen Europas, weshalb auch der Widerstand gegen den Absolutismus keinen Erfolg zeigte.

Aus dieser Darstellung über den Aufstieg der modernen liberalen Demokratie können zwei allgemeine Schlussfolgerungen gezogen werden. Bei der Entwicklung von Institutionen geschieht vieles zufällig und unvorhergesehen; sie werden selten im Voraus geplant und verdanken ihre Existenz zu einem Großteil glücklichen Umständen. Daher war der moderne Staat ein Nebenprodukt der Notwendigkeit, Krieg zu führen; einen Frieden kann der Staat nur erzwingen, weil seine Struktur für einen längeren militärischen Konflikt adaptiert wurde.

Der Ursprung der Rechtsstaatlichkeit liegt in der Religion. Auch wenn viele Gesetzgebungen der Gegenwart von weltlicher Natur sind, lässt sich die Struktur unabhängiger legaler Institutionen größtenteils auf die Unabhängigkeit von Kirchenorganen zurückführen. Und die Demokratie an sich war eine Nebenerscheinung einer feudalen Institution, des Parlaments oder feudaler Großgrundbesitzer, die sich als anwendbar und den modernen Umständen angemessen erwies.

Wären im Englischen Bürgerkrieg die Befürworter des Parlaments besiegt worden, wäre die allgemeine Bestrebung im Europa von heute womöglich, autoritäre Regierungen zu modernisieren.

Das bedeutet nicht, dass es bei der historischen Entwicklung von Institutionen – oder was wir heute Modernisierung nennen – kein übergeordnetes Muster gibt. Wenn nämlich eine Institution aus welchem Grund auch immer ins Leben gerufen wird und sich diese auch noch als politisch und wirtschaftlich erfolgreich erweist, tendieren andere Gesellschaften dazu, sie zu kopieren.

Spätere Gesellschaften müssen also nicht mehr denselben schmerzhaften Prozess des Experimentierens durchmachen wie das wegweisende Land. Politische Entwicklung ist daher in gewisser Weise mit der biologischen Evolution vergleichbar, mit all ihren Prozessen der Variation und Adaption. Anstatt einer zufälligen Variation können Menschen Institutionen jedoch bis zu einem gewissen Ausmaß modellieren und sie eher kulturell als genetisch weitergeben. Das besondere System des englischen Rechtsstaats in Verbindung mit kapitalistischen Märkten hat England zu einer der reichsten und einflussreichsten Mächte in ganz Europa gemacht. Danach wurde dieses System von den Vereinigten Staaten aufgenommen. Einem Land, das sich schließlich zu einer vielfach imitierten Supermacht entwickelte.

Im Gegensatz zu Technologien können Institutionen jedoch nicht einfach von einer Gesellschaft auf eine andere übertragen werden. Das ist der Grund dafür, warum nicht jedes Land auf unserem Erdball hochentwickelt ist. Allerdings können Gesellschaften durchaus voneinander lernen. Japan zum Beispiel kopierte im Zuge seiner Modernisierung während der Meiji-Restauration das europäische Zivilrecht und die Bismarck’sche Reichsverfassung. Nach dem Zweiten Weltkrieg 1945 imitierte es demokratischere politische Praktiken.
China wiederum hat ausländische Institutionen wie die Börse mit einheimischen verschmolzen, etwa mit dem “Township-Village-Enterprise-System”, einem Überbleibsel aus maoistischen Tagen, zur besseren Verwaltung seiner sozialistischen Marktwirtschaft.

Politische Institutionen entwickeln sich nicht nur, sie sind im Laufe der Zeit auch dem Verfall ausgesetzt. Für ihren Niedergang gibt es mindestens zwei Hauptgründe: Institutionelle Starrheit und Repatrimonialisierung, also die Einnahme des Staates durch Eliten.

Menschen sind von Natur aus eine höchst konservative Spezies. Als einzige Tierart entwickeln Menschen komplexe geistige Realitätsmodelle, mit denen sie sich selbst erklären können, wie die Welt funktioniert. Solche Modelle gibt es in den unterschiedlichsten Ausprägungen. In frühen Gesellschaften waren geistige Modelle oftmals religiöser Natur: Wir verloren diese Schlacht oder hatten mit dieser Dürre zu kämpfen, weil wir die Götter mit unserem Verhalten erzürnt oder enttäuscht haben. Wenn wir in der Zukunft Glück haben wollen, müssen wir mehr beten oder mehr Opfer für die Götter bringen. Heute funktionieren Modelle besser, weil sie wissenschaftlicher Natur sind und anhand von kontrollierten Experimenten einer empirischen Überprüfung unterzogen werden.

Menschen sind zudem von Natur aus soziale Tiere, deren Erfolg als Spezies auf ihrer Fähigkeit basiert, in Gruppen zusammenzuarbeiten – sei es als Jäger und Sammler oder in Stämmen, Staaten und Imperien. Diese Soziabilität basiert auf der menschlichen Neigung, Normen festzulegen und zu befolgen. Wir sind – in anderen Worten – eine höchst konformistische Gattung.

Die Fähigkeit, aufgrund von empirischer Erfahrung Kausalitäten abzuleiten, ist, wie auch unser Hang zum Befolgen von Regeln, einer der größten Vorteile, die Menschen gegenüber anderen Spezies haben. Die Kombination dieser beiden natürlichen Charaktereigenschaften führt zu mentalen Modellen, die wir mit intrinsischer Bedeutung einsetzen und denen wir es dann erlauben, uns in unserem täglichen Leben anzuleiten.

Religion ist ein mentales Kausalitätsmodell, das wir aber aufgrund empirischer Beweise nicht einfach verwerfen können, weil dieses Modell an sich einen emotionalen und wertvollen Inhalt hat. Es ist aber nicht nur die Religion, die das menschliche Verhalten auf diese Art und Weise reguliert.

Das zwanzigste Jahrhundert sah den Aufstieg von Ideologien wie den Kommunismus und den Faschismus – die eigentlich säkulare Religionen waren, Interpretationen der Welt, die von Millionen von Anhängern als Dogma anerkannt wurden. Mao Zedong erhob sich zum Anführer einer Bewegung, die auf einem “wissenschaftlichen” Marxismus basierte. Trotzdem behandelten die Roten Garden während der Kulturrevolution sein Abbild als Heiligtum und töteten alle “Revolutionären Rebellen”, die es entweihten.

Die gemeinsamen Denkmodelle, um die herum sich Gesellschaften organisieren, dienen als Mobilisierungswerkzeuge zur Erlangung politischer Macht und als Normen zur Regelung unserer sozialen Interaktionen. Oft aber versagen Normen und Institutionen, die sich für einen bestimmten Zeitabschnitt als geeignet erwiesen haben, ihren Dienst in dem Maße, wie sich die äußeren Bedingungen verändern. Die Ming-Dynastie in China unterlag den mandschurischen Invasoren, weil der Kaiser es für falsch hielt, die Steuern für seine widerspenstige Elite zu erhöhen; die Mamelucken-Dynastie in Ägypten wurde von den Ottomanen überwältigt, weil es ihr nicht gelang, rechtzeitig Kanonen aus Europa zu importieren.

Die zweite Quelle politischen Verfalls liegt in einem Phänomen, das ich “Repatrimonialisierung” nenne. Die Begünstigung von Verwandten und der wechselseitige Austausch von Gefälligkeiten mit anderen Menschen sind natürliche Verhaltensweisen. Mit anderen Worten, die Menschen müssen nicht lernen, Familie und Freunde zu begünstigen; sie tun das automatisch, wenn starke Anreize fehlen, sich anders zu verhalten.

Moderne politische Institutionen suchen diese natürliche Neigung gegenüber der Familie und Freunden zu überwinden, indem sie beispielsweise Gesetze verabschieden, die Nepotismus unter Strafe stellen und die Menschen zwingen, jemanden aufgrund seiner Verdienste und nicht dank persönlicher Beziehungen einzustellen. Die Hinwendung zu Familie und Freunden ist aber so stark, dass stets die Versuchung besteht, die unpersönlichen Institutionen ganz beiseite zu schieben, wenn diese unter Druck geraten.

Die Tendenz, Nahestehende zu begünstigen, äußert sich als Interessenpolitik von Eliten. Und Eliten, ob nun aufgrund von Reichtum, gesellschaftlichem Status oder politischer Macht, sind genau deswegen Eliten, weil sie einen besseren Zugang zum politischen System haben als gewöhnliche Menschen. Ihre natürliche Neigung liegt darin, jene Macht zu nutzen, um sich selbst und die sie umgebenden Leute zu begünstigen, was ihren Status weiter festigt.

In einer Demokratie sollten Mechanismen eingebaut sein, um dies zu verhindern. Da alle modernen Demokratien sich auf das universelle Wahlrecht stützen, sollten Nicht-Eliten theoretisch in der Lage sein, ihre zahlenmäßige Mehrheit zu nutzen, um die Macht der Eliten zurückzustutzen – entweder indem sie gezwungen werden, nach den gleichen Regeln zu spielen wie jeder andere, oder alternativ durch Umverteilung von Reichtum und Macht durch den Staat. Doch dieser Mechanismus funktioniert nicht automatisch, wie es sich an der Lage der Demokratien der realen Welt heute zeigt.

Nur weil eine Gesellschaft zu einer modernen Demokratie geworden ist – das Paket von Institutionen, das einen Staat, eine Rechtsstaatlichkeit und eine Rechenschaftspflicht einschließt – ist sie nicht frei von der Gefahr politischen Verfalls. Und es lassen sich heute schon erste Anzeichen eines solchen Verfalls um uns herum erkennen.

Ich habe angemerkt, dass eine Quelle von Verfall mit dem Versagen von Institutionen zu tun hat, sich auf den Wandel einzustellen. Wir können dies gegenwärtig in Europa wie auch in Amerika erkennen.

Man nehme den Fall moderner Wohlfahrtsstaaten wie sie typisch für einen großen Teil Europas sind. Die sozialen Schutzmechanismen, die sie verkörpern, haben Wurzeln, die weit in das 19. Jahrhundert zurückreichen, wenn auch die Ausweitung der Leistungen großenteils in den Jahren nach dem Ersten Weltkrieg stattgefunden hat. Die staatlichen Ausgaben dafür, gemessen als Anteil am Bruttoinlandsprodukt (BIP), stiegen in Deutschland von 15 auf 44 Prozent, in Italien von 17 auf 49 Prozent und in den USA von zwölf auf 37 Prozent – jeweils zwischen 1913 und 2007. Der Sozialvertrag, der sich in diesen Ausgaben darstellt, wurde zu einer Zeit ausgehandelt, als die Geburtenraten signifikant höher waren und die Lebenserwartung deutlich niedriger war als sie es heute sind. Während die Gesellschaften einst allmählich wachsende Leistungen für ihre jeweilige Bevölkerung ins Auge fassen konnten, so sehen sie sich jetzt einer Zukunft mit Aufwendungen für medizinische Leistungen und Altersbezüge gegenüber, die zu finanzieren sie nicht in der Lage sind. Die grundsätzliche Verpflichtung dieser Wohlfahrtsstaaten ist jedoch so stark, dass es Politiker so gut wie unmöglich finden, für systematische Kürzungen von Leistungen zu plädieren.

Das Problem unterscheidet sich in Europa von Region zu Region. Deutschland, die Niederlande und große Teile Skandinaviens haben tatsächlich mit Erfolg diese Anpassungen vorgenommen. Aber ein Teil der Gründe dafür, dass sich die Europäische Union heute in einer solchen Krise befindet, liegt in der Tatsache, dass die Südhälfte Europas dies nicht getan hat. Die Kreditblase der 2000er-Jahre, die vom Euro gespeist wurde, bescherte Ländern wie Griechenland und Italien die Illusion von Wachstum – und den Glauben, dass eine grundsätzliche Neuverhandlung des Sozialvertrages nicht erforderlich sei. Griechische Politiker erklärten potenziellen Wählern, dass sie weniger arbeiten könnten, bei höherer Bezahlung.

Die Vereinigten Staaten stehen vor dem gleichen Problem eines nicht nachhaltigen Wohlfahrtsstaates, in dem die Sozialversicherung und die Medicare-Zahlungen innerhalb weniger Jahrzehnte allein die Hälfte der Wirtschaftsleistung auffressen werden, sofern keine schmerzlichen Maßnahmen ergriffen werden. Aber das Land krankt auch an dem umgekehrten Problem: einer ideologischen Verpflichtung auf einen minimalen Staat. Das steht pragmatischen Annäherungen an eine Anzahl von sozialen Problemen entgegen, dem sich das Land heute gegenüber sieht. Die Amerikaner werden in der Tat ihre Ausgaben drastisch kürzen müssen. Es gibt aber Zeiten, da der Staat mehr ausgeben muss, etwa für Infrastruktur – die verschleißenden Straßen, Brücken und Flughäfen in den USA – oder für Bildung, Forschung, Ordnungspolitik oder allein schon, um die Wirtschaft anzukurbeln. Um langfristig einen ausgeglichenen Haushalt zu erreichen, wird die Regierung Steuern erhöhen sowie Ausgaben kürzen müssen. Doch die heutige Republikanische Partei hat den Reaganismus zu einer Religion erhoben, für die selbst das Schließen von Steuerschlupflöchern unmöglich ist, weil es einer Steuererhöhung gleichkäme.

Die Vereinigten Staaten stehen außerdem noch vor politischen Härten anderer Art. Amerika hat eine der ältesten demokratischen Verfassungen, die viele Amerikaner mit quasi-religiöser Ehrfurcht betrachten. Doch viele der Probleme des amerikanischen Systems lassen sich auf eben diese Verfassung zurückverfolgen, in die das Prinzip der “checks and balances” in Form der Gewaltenteilung, eines Senats mit außerordentlichen Vollmachten, der Normenkontrolle und des Föderalismus viel stärker eingebettet ist als in anderen Demokratien. Die große Zahl von institutionellen Akteuren, die Entscheidungen in diesem System durch ein Veto blockieren können, tragen zu seiner Lähmung bei. Heute kann jeder der 100 Senatoren jede durch die Exekutive verfügte Ernennung aufhalten, wodurch es dem Präsidenten unmöglich geworden ist, Schlüsselpositionen in seiner Regierung nach eigenem Ermessen zu besetzen. Das Oberste Gericht erklärte schon in den 1970er-Jahren, dass die Finanzierung von politischen Kampagnen eine Form der freien Rede sei, und deshalb wird für jede relevante Gesetzgebung zur Beschränkung der Wahlkampffinanzierung eine Verfassungsänderung erforderlich sein. Da die US-Verfassung zu den Verfassungen in der Welt gehört, die sich am schwersten ändern lassen, ist es nicht wahrscheinlich, dass dies in absehbarer Zeit geschieht.

Viele Demokratien kranken auch an dem Problem, dass mächtige Interessengruppen den Staat für sich vereinnahmen – also an einer Art von Repatrimonialisierung. Der bereits verstorbene Wirtschaftswissenschaftler Mancur Olson hat einmal über die Tendenz politischer Systeme geschrieben, den Aufbau von Interessengruppen über lange Zeit zu begünstigen, denen es dann gelingt, sich in den Strukturen einzunisten und Reformen großen Zuschnitts zu verhindern. Die jüngste Finanzkrise war das Ergebnis eines solchen Prozesses. Beginnend in den 1980er-Jahren begann der Finanzsektor in den USA mit dem Lobbying, um Kontrollen abzubauen, die großen Finanzinstituten in den 1930er Jahren von der Regierung Roosevelt auferlegt worden waren. Dieser Prozess gipfelte in der Aufhebung des Glass-Steagall-Gesetzes aus der Zeit der Großen Depression und in einem Gesetz, mit dem die Regulierung von Finanzderivaten Ende der 1990er-Jahre eingeschränkt wurde. Damit wurde der Weg für den Aufbau von Finanzinstituten geebnet, die zu groß wurden, um jemals scheitern zu dürfen. Eine weitere Folge war die Immobilienblase der 2000er-Jahre. Als sie 2008 platzte, wurden die Steuerzahler aufgerufen, die großen Institute wie AIG und Citigroup zu retten, was wiederum einen großen Teil der Wut gegenüber der Wall Street hervorrief. Trotz dieser Verärgerung reichte die politische Macht des Finanzsektors aus, um einen Zusammenbruch dieser großen Banken zu verhindern und nachfolgende Regulierungsbemühungen abzuschwächen. Deshalb argumentierte Simon Johnson, der vormalige Chefökonom des IWF, die USA sähen mehr wie eine Entwicklungsland-Oligarchie aus als die meisten Amerikaner zugeben würden.

Das Problem der Vereinnahmung des Staates durch Interessengruppen ist natürlich nicht auf die USA beschränkt. Eine der Wahrheiten, die beim Tsunami und der Nuklearkatastrophe in Japan voriges Jahr zutage trat, war das Ausmaß, in dem die Regulierungsbehörde für die Kernkraft in diesem Land von der Nuklearindustrie vereinnahmt worden war. Es trat auch zutage, wie das enge Verhältnis zwischen beiden die Regierung daran hinderte, entschlossen zu handeln, um die Krise unter Kontrolle zu bringen. Das alles war die Folge von Jahren, in denen auch die Wirtschafts- und Finanzpolitik durch den Einfluss der Lobbyisten aus der Bauernschaft und der Baubranche deformiert worden war.

Die gegenwärtige Krise in Europa folgt einer ähnlichen Logik. Sowohl Griechenland als auch Italien sind überlagert von organisierten Interessengruppen, die den Staat dazu benutzt haben, sich vor Konkurrenz zu schützen. Das ist nicht nur eine Sache von gewerkschaftlichem Zusammenschluss – Berufsgruppen der Mittelklasse wie Ärzte, Apotheker und Notare sind ähnlich organisiert. Die Unterdrückung von Wettbewerb führt zu höheren Preisen und hat einen Mangel an internationaler Wettbewerbsfähigkeit zur Folge. In keinem dieser Länder ist der Staat stark genug gewesen, um diese Kartelle zu demontieren. Stattdessen hat er seine Aufgabe darin gesehen, staatliche Mittel zu verteilen, um sich damit soziale Stabilität zu erkaufen. Keine dieser Gruppen ist mächtig genug, das Land zu regieren, aber alle sind stark genug, um Politiker aufzuhalten, die ihren Interessen entgegenarbeiten wollen, ob nun durch strikte Durchsetzung der Steuerpflicht oder durch die Streichung von speziellen Schutzreglungen und Subventionen.

In allen entwickelten Demokratien von heute ist langfristig der soziale Zusammenhalt in Gefahr. Demokratie beruht auf der Existenz einer breiten Mittelschicht. Die von Marx beschriebene proletarische Revolution hat nur deshalb nicht stattgefunden, weil die kapitalistischen Gesellschaften während des 20. Jahrhunderts ausreichend Beschäftigung für die breiten Massen bereitstellen konnten, so dass sich keine allzu große Kluft zwischen Arm und Reich bilden konnte.

Dennoch ist die Mittelstandsgesellschaft in allen Industrieländern seit etwa drei Jahrzehnten in Gefahr. Ein wichtiger Faktor ist dabei die technologische Innovation: Die Entwicklung von Computern und Informationstechnologie hat auf breiter Ebene den Ersatz geringqualifizierter Arbeitskräfte durch intelligente Maschinen und Systeme ermöglicht. Dazu kommt die Globalisierung: Der Eintritt von Ländern wie China, Vietnam und Indien in den internationalen Arbeitsmarkt hat den Wettbewerb dramatisch verschärft und die Löhne in den Industrieländern sinken lassen.

Diese Globalisierung des Arbeitsmarkts begünstigt die Entwicklung demokratischer Strukturen außerhalb der Industrieländer. Die wachsenden Mittelschichten in Staaten wie Indien, der Türkei, Brasilien und Südafrika wollen immer stärker politisch mitbestimmen und fordern effektivere Maßnahmen zur Bekämpfung von Korruption. In diesem Sinne könnte man die Globalisierung gewissermaßen als Nullsummenspiel zwischen Industrieländern auf der einen Seite sowie Entwicklungs- und Schwellenländern auf der anderen Seite betrachten.

Wachsende soziale Ungleichheit unterminiert aber auf Dauer jede demokratische Gesellschaft. In Ländern, wo eine solche Ungleichheit besteht, nutzen die Eliten die politischen Strukturen, um ihre Privilegien zu verteidigen. Sie schicken ihre Kinder auf bessere Schulen, gestalten das Steuersystem zu ihrem Vorteil und schützen sich auf alle möglichen Arten vor den wichtigen gesellschaftlichen Problemen in ihrem Land. Dieses Verhalten erzeugt Neid, untergräbt den sozialen Zusammenhalt und begünstigt das Erstarken populistischer Kräfte.

Demokratien können zwar versuchen, sich durch bestimmte politische Maßnahmen zu schützen – etwa Umverteilung innerhalb des Sozialstaates, Verbesserungen im Bereich Ausbildung und Umschulung oder sogar unverblümten wirtschaftlichen Protektionismus.

All dies wirkt sich jedoch negativ auf Wachstum und Wettbewerbsfähigkeit aus und führt zum Entstehen neuer Interessengruppen, die wiederum ihre Privilegien verteidigen und damit langfristig die Anpassungsfähigkeit des Systems verringern.

Die Bewahrung der Demokratie und die Verhinderung des politischen Verfalls ist daher eine komplexe Aufgabe: Politiker müssen die Probleme zutreffend analysieren, die Öffentlichkeit von der Richtigkeit ihrer Analysen überzeugen und die Balance zwischen der Wahrung sozialer Gerechtigkeit und der Sicherung ökonomischer Wettbewerbsfähigkeit finden.

Aktuell muss Griechenland diese Aufgabe bewältigen, langfristig werden sich ihr alle Demokratien stellen müssen. Die Verschwendungen der Vergangenheit und ein von Interessengruppen beherrschter Staat sind die Ursachen der derzeitigen Schuldenkrise. Die Investoren fordern finanzielle Einschnitte, die zutiefst undemokratisch sind. Dies verschafft wiederum populistischen Kräften Zulauf, die Lösungen ohne schmerzliche Maßnahmen versprechen und das Ausland für die Krise verantwortlich machen.

Auf einer solchen Sichtweise eine Wirtschaftsstrategie für Griechenland aufbauen zu wollen, ist aus griechischer Sicht vielleicht nachvollziehbar – politisch ist es jedoch höchst gefährlich und kann zu einer unkontrollierten Kettenreaktion führen, an deren Ende eine ungeordnete Insolvenz des Landes und der Zusammenbruch des sozialen Zusammenhalts stehen.

In vielen hochentwickelten demokratischen Staaten gewinnen populistische Parteien derzeit an Einfluss: Beispiele sind die Tea Party in den USA, die Partei der Freiheit in den Niederlanden, die Volkspartei in Dänemark, die Schwedendemokraten, die Wahren Finnen oder die Schweizerische Volkspartei. Die politischen Programme dieser Parteien weisen durchaus Unterschiede auf, haben jedoch eines gemeinsam: Sie richten sich gegen die Eliten ihres jeweiligen Landes, die nach Meinung der Populisten durch Förderung von Einwanderung, eine zu starke europäische Integration, die Rettung angeschlagener Finanzinstitutionen und Versäumnisse im Bereich innere Sicherheit und Verbrechensbekämpfung den Interessen der Mehrheitsgesellschaft zuwider handeln.

Das Problem besteht darin, dass die Behauptungen zum Teil zutreffen: Tatsächlich handeln die Eliten in erster Linie eigennützig und sind die Hauptverantwortlichen für desaströse Ereignisse wie die Finanzkrise an der Wall Street und die europäische Staatsschuldenkrise.

Viele moderne Demokratien befinden sich in einem Zustand, den Ökonomen als “Low-Level Equilibrium” bezeichnen würden, als Gleichgewichtszustand auf niedrigem Niveau. Es besteht zwar ein allgemeines Interesse an Reformen, die die Macht der Interessengruppen brechen, ihre Privilegien beseitigen und strukturelle Veränderungen von Institutionen ermöglichen würden. Solche Reformen bleiben jedoch im Ansatz stecken, weil die einzelnen Interessengruppen stark genug sind, von der Mehrheit der Gesellschaft unterstützte Reforminitiativen zu blockieren. Ich habe dieses Phänomen an anderer Stelle als “Vetokratie” bezeichnet, in der das Gemeinwohl geopfert wird, um Partikularinteressen zu bedienen.

In einer solchen Situation können Veränderungen häufig erst durch einschneidende oder sogar traumatische Ereignisse herbeigeführt werden. Hierbei kann es sich um Kriege oder Revolutionen handeln, die das soziale Gefüge tiefgreifend verändern, oder um große ökonomische Krisen, die die Verantwortlichen zwingen, den Realitäten ins Auge zu sehen.

Die USA haben die Chance zur Veränderung, die sich durch die Krise 2008/2009 bot, weitgehend ungenutzt gelassen. Die dortige Gesellschaft ist nach wie vor geteilt und durch einen Reformstau belastet. Daraus kann Europa lernen: Die derzeitige Krise ist sowohl eine Bedrohung als auch eine echte Chance für tiefgreifenden Wandel. Dieser kann jedoch nur umgesetzt werden, wenn eine starke politische Führung tragfähige Konzepte für die Zukunft entwickelt und ihre Bürger von diesen Konzepten überzeugen kann.

Zusammenfassend können wir festhalten, dass es keine alleinige Ursache für die Entstehung und langfristige Entwicklung von Institutionen gibt. Ebenso wenig zerfallen sie aus nur einem einzigen Grund. Dem Aufstieg und Niedergang von Gesellschaften liegt auch kein allgemeingültiges Muster zugrunde, wie dies Oswald Spengler und Paul Kennedy behauptet haben.

Die Probleme Griechenlands und der EU haben beispielsweise nichts mit überhöhten Rüstungsausgaben zu tun. Selbst die USA mit ihrem gewaltigen Militärapparat hätten die Kosten dafür leicht tragen können, wenn sie auf anderem Gebiet klüger gewirtschaftet hätten. Einerseits sind Menschen sozialen Rahmenbedingungen unterworfen, die sie nicht beeinflussen können, andererseits sind sie aber auch individuell und kollektiv Handelnde und treffen als solche gute oder schlechte Entscheidungen, die sich in hohem Maß auf die Funktions- und Überlebensfähigkeit ihrer Institutionen auswirken.

Handelsblatt vom 10.02.2012

Links

• Handelsblattartikel im Orginal
• Francis Fukuyama
• Francis Fukuyama – Wikipedia
• Europa schafft sich ab

Vetokratie: Das Gemeinwohl wird geopfert, um Partikularinteressen zu bedienen.